MESSAGGIO MUNICIPALE 11/14 CONCERNENTE LA RICHIESTA DI UN CREDITO QUADRO PER LA PARTECIPAZIONE ALLE SPESE DI FINANZIAMENTO DEL PTL / PAL, PER IL PERIODO 2014 / 2033

                                                                                                                         17 ottobre 2014                                                                                                                                                                                    

 

 MESSAGGIO MUNICIPALE 11/14 CONCERNENTE LA RICHIESTA DI UN CREDITO QUADRO PER LA PARTECIPAZIONE ALLE SPESE DI FINANZIAMENTO DEL PTL / PAL, PER IL PERIODO 2014 / 2033

Signor Presidente,

Signori Consiglieri,

Con il presente messaggio si sottopone a codesto Consesso la richiesta di un credito complessivo di Fr. 1’965’600.00 inerente alla partecipazione finanziaria del nostro Comune per la realizzazione delle opere della seconda fase di attuazione del Piano dei trasporti del Luganese e del Programma di agglomerato del Luganese (2014-2033).

1.1      Premessa

Nel 2011 i Comuni del Luganese hanno versato l’ultima rata del contributo per la realizzazione della prima fase del Piano dei trasporti del Luganese (PTL), che essi avevano approvato negli anni 1999/2000.

Con una partecipazione di 75 Mio, su un investimento complessivo di ca. 500 Mio, essi hanno così hanno contribuito, tra le altre cose, al potenziamento della ferrovia Lugano Ponte Tresa, alla riorganizzazione globale dei trasporti pubblici su gomma, alla realizzazione della galleria Vedeggio-Cassarate e alla riorganizzazione viaria del Polo di Lugano.

Si tratta, ora, di rinnovare questo sforzo per ulteriori venti anni, e addirittura di intensificarlo, per affrontare assieme agli altri Comuni del Luganese la realizzazione di un insieme di opere che andranno a rafforzare il ruolo centrale della regione nell’ambito cantonale e a caratterizzarne il paesaggio urbano e infrastrutturale ben oltre il periodo di tempo necessario al loro finanziamento.

Nel presente Messaggio, oltre a fornire le indicazioni sulle opere per le quali viene richiesto il credito, si vuole dare una visione che si spera esaustiva anche sul contesto generale in cui esse vengono realizzate, e presentare un quadro d’assieme sull’assegnazione dei crediti precedenti. Esprimendo l’auspicio e la convinzione che anche per la realizzazione delle opere future, si rinnoverà quello stesso spirito di coesione che tutti i Comuni del Luganese hanno già, in modo lungimirante, saputo mettere in campo per permettere la realizzazione della prima, importante, parte di un’opera così articolata e complessa come il PTL; spirito determinato dalla presa di coscienza della necessità, nell’interesse di tutta la regione, di collaborare per un fine comune, superando gli steccati dei singoli confini comunali.

1.2      Oggetto del messaggio

Oggetto del presente messaggio – la seconda fase attuativa del PTL – è un complesso di opere, la cui portata è probabilmente superiore di quella del primo pacchetto di opere.

Riassuntivamente – e rinviando per il dettaglio al seguente cap. 2 – esso comprende la tappa prioritaria della rete tram-treno-treno del Luganese e la messa in atto della riorganizzazione viaria del Basso Vedeggio; idealmente a cavallo tra le due opere, i nodi intermodali di Molinazzo di Bioggio, di Cornaredo e il P+R di Lamone-Cadempino, indispensabili snodi tra le differenti modalità di trasporto; la continuazione e la conclusione di alcune realizzazioni in parte già compiute o in cantiere, come la viabilità definitiva del Quartiere di Cornaredo, la riorganizzazione del comparto della stazione FFS di Lugano e le ultime opere legate al PVP; infine, alcune opere più puntuali come la viabilità del Pian Scairolo e le opere per la messa in sicurezza del Vedeggio e del Basso Malcantone.

Trattasi di opere già definitivamente consolidate a livello di piano dei trasporti / piano d’agglomerato risp. nel piano direttore cantonale (vedi Allegato 4.2).

1.3      Quadro legislativo di riferimento

Le opere già realizzate, rispettivamente oggetto del presente messaggio e il relativo sistema pianificatorio e di finanziamento si inquadrano nella Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto, del 12 marzo 1997.

Tale legge, successiva alla costituzione della CRTL, e peraltro impostata proprio sulla base del sistema già precedentemente messo in atto – per la prima volta a livello cantonale – nel Luganese, aveva riunito in un unico testo le disposizioni che tutt’ora regolano in modo unitario la pianificazione della mobilità (comprensiva di tutti i vettori di trasporto) e il finanziamento della progettazione e della realizzazione delle relative opere.

In sintesi, la legge istituisce lo strumento del piano cantonale dei trasporti (PCT), di competenza dell’Autorità cantonale (art. 3 e 4), e che viene in seguito ancorato nel Piano direttore cantonale, ne regola la procedura di elaborazione (art. 5-8), istituisce l’istituto delle Commissioni regionali dei trasporti (CRT; art. 2), prevede la facoltà per il Consiglio di Stato di delegare l’elaborazione del PCT alle CRT per i singoli relativi comprensori (art. 5), regola l’assunzione delle spese di funzionamento delle CRT (art. 9) e il sistema di finanziamento dei PCT e delle relative opere (art. 10-11).

Del contenuto del PCT e del sistema di finanziamento previsto dalla legge e proposto con il presente messaggio si dirà più precisamente nel seguito.

È inoltre noto che nel 2008 è entrata in vigore la Legge federale concernente il fondo infrastrutturale per il traffico d’agglomerato, la rete delle strade nazionali, nonché le strade principali nelle regioni di montagna e nelle regioni periferiche (Legge sul fondo infrastrutturale, LFIT), del 6 ottobre 2006.

Con questa legge la Confederazione ha promosso una politica di sostegno agli agglomerati, intesa a migliorarne l’attrattiva grazie a una buona accessibilità e a un miglior coordinamento con lo sviluppo degli insediamenti, nel rispetto dell’ambiente, sulla base di una visione globale dell’agglomerato, del suo sviluppo e della sua mobilità, e ponendo nuovi accenti riferiti in particolare alla centralità del trasporto pubblico e della mobilità lenta, quali elementi essenziali per la soluzione dei problemi negli agglomerati.

A tal fine la legge prevede la concessione di contributi finanziati dal nuovo fondo federale, per beneficiare dei quali occorre elaborare dei programmi d’agglomerato (PA), documenti programmatici che definiscono tipo di interventi, priorità e modalità d’attuazione in conformità ai citati parametri e che, dopo l’approvazione federale, sfociano in convenzioni sulle prestazioni sottoscritte fra Confederazione, Cantone e CRT, che regolano il finanziamento specifico per ogni misura.

1.4      Le basi legali per il finanziamento delle opere

Sistema e competenze

Il finanziamento delle opere del PCT, e quindi del PTL, è a sua volta stabilito dalla Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto. In particolare essa stabilisce che:

a)    le spese per l’elaborazione del PCT e per la realizzazione delle opere sono assunte dal Cantone, dedotti gli eventuali sussidi della Confederazione e le partecipazioni di terzi (art. 10 cpv. 1);

b)    i Comuni sono tenuti a contribuire a tali spese fino ad un massimo del 50% (art. 10 cpv. 2);

c)    il Consiglio di Stato, sentite le CRT, stabilisce la quota globale del contributo a carico dei Comuni, in funzione dei loro interessi e della capacità finanziaria (art. 11 cpv. 1);

d)    i Comuni, coordinati dalle CRT, stabiliscono consensualmente il riparto interno della loro quota globale di partecipazione (art. 11 cpv. 2).

Il riparto interno di cui alla lett. d), nel Luganese, è stato stabilito sulla scorta di uno studio specifico commissionato all’Istituto di ricerche economiche (IRE)[1].

La chiave di riparto viene adottata dal Consiglio di Stato e intimata ai Comuni nell’ambito della procedura di incasso. La quota di partecipazione di Cantone e Comuni è stabilita deducendo preventivamente gli eventuali sussidi della Confederazione e le partecipazioni di terzi.

Finanziamenti federali

Per quanto riguarda i finanziamenti della Confederazione, un primo elemento che assume un ruolo di primo piano è la nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni (NPC) entrata in vigore il 1 gennaio 2008, dopo l’approvazione in votazione popolare del 28 novembre 2004: con la dissociazione dei compiti e del loro finanziamento si prevede infatti che l’adempimento di un determinato compito e il relativo finanziamento sia di competenza di un solo livello statale: la Confederazione oppure i Cantoni (che regolano internamente gli eventuali contributi dei Comuni).

Se con la NPC la Confederazione si assume ora integralmente l’onere di realizzare la rete stradale nazionale, vengono però a cadere importanti contributi finora garantiti per la realizzazione delle strade principali.

Gli altri ambiti dove la Confederazione si assume integralmente il finanziamento delle opere infrastrutturali sono la rete ferroviaria nazionale, e, con l’approvazione del finanziamento e l’ampliamento dell’infrastruttura ferroviaria (FAIF), che entrerà in vigore il 1 gennaio 2016, anche una parte delle infrastrutture ferroviarie di carattere regionale.

Si è per il resto già detto al precedente cap. 1.3, al quale si rinvia, dei finanziamenti previsti dalla Legge sul fondo infrastrutturale (LFIT) e dei relativi criteri per il loro riconoscimento.

 Il contributo federale, che può raggiungere al massimo il 50% delle opere contemplate, è stabilito sulla base della valutazione dell’insieme delle misure proposte e considera in particolare il rapporto tra i loro costi risp. benefici (per il PAL1 era stato riconosciuto un tasso di contribuzione del 30%, per ca. 27.5 Mio[2] per le misure di priorità A).

Competenze del Consiglio comunale

Secondo l’art. 151 cpv. 1 LOC la gestione finanziaria è retta in particolare dal principio della legalità. Tale principio si estrinseca nell’art. 1 del Regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30.06.1987, giusta il quale entrate e spese necessitano di una base legale.

Il finanziamento in oggetto costituisce una spesa d’investimento che, secondo gli art. 13 cpv. 1 lett. e) e 42 LOC, il legislativo deve autorizzare. L’art. 155 cpv. 3 LOC precisa ulteriormente che il legislativo vota il credito necessario per la realizzazione dell’investimento e ad opera conclusa, nella risoluzione finale di approvazione dei conti consuntivi, ne dà scarico al municipio a maggioranza semplice.

Va precisato che le CRT non hanno personalità giuridica propria, non hanno competenze decisionali proprie e tanto meno possono prendere decisioni vincolanti per i Comuni. In proposito si rinvia in particolare agli art. 3 e 9 del Regolamento sull’organizzazione ed il funzionamento delle Commissioni regionali dei trasporti del 10.07.2001.

Ritenuto quanto sopra, l’autorizzazione dei Consigli comunali ai sensi della LOC è, dunque, un passo necessario. La Convenzione di cui al cap. 2.2, sottoscritta fra il Consiglio di Stato e la CRTL, per i motivi di cui sopra, non può infatti costituire una sufficiente base legale ai sensi delle disposizioni sopra riportate.

Cionondimeno, in virtù di quanto stabilito nella convenzione e dall’art. 11 cpv. 1 e 3 della Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto, il margine di manovra per i Comuni è assai ridotto. Secondo le citate norme, infatti, in caso di mancato accordo fra i Comuni circa il riparto interno della loro quota globale di partecipazione, la ripartizione viene stabilita dal Consiglio di Stato in base ai vantaggi, alla popolazione residente e alla forza finanziaria; vale a dire gli stessi criteri che sono stati considerati per definire la quota a carico del Comune oggetto del presente messaggio.

 2          Richiesta di credito

2.1      Princìpi alla base della richiesta di credito

La presente richiesta di credito è necessaria per continuare a garantire le basi per il finanziamento dell’insieme di interventi infrastrutturali previsti nell’ambito della seconda fase di attuazione del PTL (PAL2).

Con lo stanziamento del credito si vuole altresì sancire la validità dell’insieme delle opere prospettate e la volontà di continuare a considerare il PTL come un’opera unitaria, di valenza regionale, composta da singoli interventi fra di loro strettamente correlati, per la realizzazione della quale non c’è altra via che quella del finanziamento integrale, con la partecipazione di tutti i Comuni del comprensorio di pertinenza, senza distinguere singoli interventi o dare un peso specifico alla loro ubicazione.

La richiesta di credito contempla un periodo di realizzazione di venti anni, dal 2014 al 2033. La ragione di questa scelta è da ricondurre alla presenza di alcune opere fondamentali per la dotazione infrastrutturale del Luganese, in particolare la rete tram-treno, con un orizzonte di progettazione e realizzazione che si estende oltre il decennio.

Come esposto sopra, con l’avvento della nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni e con la politica degli agglomerati, il modello di finanziamento delle opere infrastrutturali ha subito una notevole modifica, che ha comportato in particolare un minore impegno da parte della Confederazione.

Tenuto conto della volontà di portare a termine il PTL come un’opera unitaria, senza rinunciare ad nessuna delle singole opere, nell’ambito nell’allestimento della proposta della ripartizione dei costi è stata considerata in particolare la capacità di finanziamento per opere infrastrutturali della Città di Lugano, di gran lunga il maggiore contribuente tra i Comuni, con una quota pari a quella di tutti gli altri assieme, mentre da parte del Cantone è stata considerata la partecipazione massima possibile consentita dalla programmazione finanziaria a lungo termine.

Ciò ha portato a strutturare l’impegno economico sull’arco di un ventennio, in modo da permettere di finanziare l’integralità delle opere previste. Ciò permette inoltre una gestione dei progetti, per quanto riguarda la loro progettazione e esecuzione, realistica e in sintonia con le capacità operative a disposizione.

2.2      Opere da finanziare / Convenzione Cantone – CRTL del 2013

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, dopo una serie di incontri che hanno permesso di definire il quadro delle opere da realizzare, tenendo conto del grado di consolidamento procedurale raggiunto, delle risorse finanziarie disponibili e di una programmazione che permetta di gestire nel tempo sia le risorse finanziarie sia le risorse umane a disposizione, la CRTL e il Consiglio di Stato, nel mese di dicembre 2013, hanno siglato la “Convenzione per la programmazione e il finanziamento della seconda fase di attuazione del Piano dei trasporti del Luganese e del Programma di agglomerato.

Oggetto della Convenzione è il finanziamento e la realizzazione, per il periodo 2014-2033, delle opere, come detto sopra, già consolidate a livello di PTL/PA e nel PD (strumenti che prevedono anche altre misure, che vanno oltre l’orizzonte temporale della presente richiesta di credito).

 L’impegno finanziario complessivo previsto per i Comuni è di 216 Mio, da versare in venti (20) rate annuali di 10.8 Mio, dal 2014 al 2033, in base al seguente quadro generale.

  La ripartizione tra Confederazione, Cantone e Comuni risulta quindi la seguente:

                                     investimento                quota

Confederazione:         115.2 Mio CHF               18.3%

Cantone:                     298.0 Mio CHF               47.4%

Comuni:                       216.0 Mio CHF               34.3%

TOTALE                        629.2 Mio CHF               100 %

 

Mentre la ripartizione tra il Cantone e i Comuni al netto del contributo della Confederazione è la seguente:

                                       investimento                quota

Cantone:                       298.0 Mio CHF               58.0%

Comuni:                         216.0 Mio CHF               42.0%

TOTALE                         514.8 Mio CHF               100 %

 

Con l’applicazione del finanziamento e l’ampliamento dell’infrastruttura ferroviaria (FAIF), approvato in votazione popolare il 9 febbraio 2014, verrà costituito un fondo ad hoc per le opere ferroviarie, anche di ordine regionale, che entrerà in vigore il 1 gennaio 2016. Sarà pertanto possibile richiedere che parte della rete tram-treno del Luganese venga finanziata secondo questa modalità. Se fosse il caso, il suo finanziamento sarebbe integralmente a carico della Confederazione.

In tale ipotesi la Convenzione tra CRTL e il Cantone per la programmazione e il finanziamento della seconda fase di attuazione del Piano dei trasporti del Luganese e del Programma di agglomerato dovrà essere rivista, e di conseguenza la richiesta di partecipazione all’indirizzo dei Comune dovrà essere oggetto di un adeguamento.

In generale, eventuali modifiche determinate da variazioni nelle rispettive partecipazioni finanziarie, in particolare federali, comporteranno un adeguamento automatico dei contributi chiesti ai comuni.

 2.3      Piano cantonale dei trasporti

La Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto stabilisce i contenuti e le modalità con le quali deve essere allestito il Piano cantonale dei trasporti (PCT), definito uno strumento per promuovere ed organizzare la politica cantonale dei trasporti, garantendo il coordinamento e l’integrazione con le procedure speciali (art. 3 cpv. 1).

Nel concreto il PCT, deve indicare (art. 4 della legge):

a)    gli obiettivi della politica globale in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto a livello interregionale e regionale;

b)    l’analisi attuale e la prevedibile evoluzione della domanda di infrastrutture e di servizi di trasporto idonei a soddisfarla;

c)    gli obiettivi di risanamento ambientale (inquinamento atmosferico e fonico) a livello interregionale e regionale con i relativi termini di attuazione;

d)    gli indirizzi di politica urbanistica;

e)    le priorità realizzative degli interventi;

f)     la ripartizione dei compiti tra Cantone, comuni ed altri enti interessati;

2.4      la valutazione quadro della chiave di riparto intercomunale

Come specificato nel cap. 1.4 la chiave di riparto intercomunale che definisce la partecipazione per la realizzazione delle opere infrastrutturali nel Luganese è stata stabilita sulla scorta di uno studio commissionato all’IRE. Dopo essere stata sottoposta per Consultazione ai Comuni, è stata trasmessa al Consiglio di Stato, il quale l’ha intimata ai Comuni con Risoluzione n. 2623 del 15 luglio 1997[3], riprendendo integralmente le proposte della CRTL.

Il principio della proposta poggia sul principio – assai innovativo e tuttora elemento fondante della politica dei trasporti cantonale – della compartecipazione a livello regionale all’attuazione di tutte le opere, considerando i benefici diretti e indiretti della realizzazione di ogni singola misura per l’intero Luganese, facendo astrazione dalla localizzazione geografica dell’intervento.

Di fatto la chiave di riparto intercomunale considera sia una componente causale, che contempla le componenti che generano mobilità (e sono contemporaneamente beneficiarie delle misure), sia una componente di “solidarietà”, che mette in gioco la forza finanziaria dei Comuni.

Gli elementi di base per il calcolo della quota di ripartizione sono quindi la quota di mobilità e la capacità finanziaria (come da definizione della Legge sulla compensazione comunale), ognuno ponderato al 50%.

La quota di mobilità comprende le componenti, anch’esse ponderate al 50%, di mobilità sistematica (lavorativa e scolare) e di mobilità non sistematica (calcolata in base alla popolazione ai pernottamenti turistici e ai posti di lavoro).

 Il meccanismo prevede l’aggiornamento costante della chiave di riparto, a scadenze triennali, in funzione dell’evoluzione dei parametri statistici utilizzati per il calcolo.

 Figura 1  Costruzione della chiave di ripartizione intercomunale PTL

Il principio di calcolo alla base della definizione della chiave di riparto intercomunale è tuttora considerato valido e rimane pertanto invariato.

L’aggiornamento della chiave è avvenuto l’ultima volta nel 2011, mentre il prossimo aggiornamento è previsto nel 2015.

Per tutto quanto sopra espresso, si invita il Consiglio Comunale a voler risolvere:

1. E’ stanziato un credito di Fr.1’965’600.00 , pari alla quota parte dello 0.91% dell’importo totale a carico dei Comuni ammontante a Fr. 216’000’000.00, valido per il periodo 2014-2033, destinato alla realizzazione della seconda fase di attuazione del Piano dei trasporti del Luganese e del Programma di agglomerato del Luganese;
2. il contributo comunale per il finanziamento delle opere del PTL è suddiviso in venti (20) rate annuali di cui la prima sarà versata nel 2014;
3. la quota parte di ogni Comune, e di conseguenza il contributo annuale, è stabilità in base alla chiave di riparto di cui al cap. 2.4. Essa sarà ricalcolata ogni tre anni in funzione dell’aggiornamento dei parametri di calcolo da cui è costituita, la prima volta nel 2015;
4. il credito stanziato è adattato automaticamente alle oscillazioni dipendenti dall’adeguamento della chiave di riparto prevista al punto 3;
5. la competenza per la gestione della liquidità è delegata al Municipio, senza ulteriori richieste al Consiglio comunale.
6. il credito verrà iscritto a bilancio secondo la relativa classe di appartenenza;
7. il credito decade se l’inizio dell’utilizzo non avviene entro il 31 dicembre 2015, ed avrà una durata di 20 anni, e meglio fino al 31 dicembre 2034.

 

 

                                                                      Per il Municipio:

                                                   Il Sindaco                           Il Segretario

                                                   Z.Kayar                                F.Nasoni